切实解决农村“空壳社”问题
发布日期:2019-07-18 09:18 访问次数:

近年来,我国农民专业合作社持续快速增长,截至2018年底,在国家市场监督管理总局注册登记的农民专业合作社突破217.3万家,平均每个行政村有将近4家农民专业合作社。农业部数据显示,实际利用农民专业合作社服务和培训的农户,已占到全国农户总量50%以上。在促进小农户与现代农业有机衔接、推动建立现代农业经营体系方面,农民专业合作社发挥了重要作用。
  与此同时,农民专业合作社在快速发展中也暴露了许多不足之处,尤其是出现了一些流于形式、没有开展任何业务活动又没有注销的空壳农民专业合作社(简称“空壳社”)。针对这些现象,今年2月,中央农办、农业农村部、市场监管总局等11部委联合印发了《开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案》的通知。
  “空壳社”的形成原因是什么?如何破解农村“空壳社”难题?笔者对此进行了调研。
  “空壳社”的存在,严重损害了正常运行合作社的社会商誉和政府财政的公平性
  调研发现,农民专业合作社“空壳化”问题,在农村地区广泛存在。
  合作社年报提交率低,反映出“空壳社”大量存在。按照有关规定,农民专业合作社需要每年向市场监管部门提交年报,而在现实中,“空壳社”往往年报缺失。笔者在12个调研县(市)市场监管部门2016年提供年报的合作社库中,每个县(市)按登记注册年限顺序和等距原则抽取100个合作社样本,并由所在的基层市场监管部门逐个电话联系确认,最后有614家合作社参加了此次问卷调研,占抽样总量的51.25%。那些没有参加调研的合作社,多数是联系不上(停机或不接电话),或者没有提交年报的“空壳社”。例如:某市2016年全市合作社的年报提交率是76%,当地市场监管部门认为,此数据较客观地反映了当地合作社群体的真实状况。又如,某市2016年全市合作社的年报提交率为68%,市场监管部门认为,没有提交年报的32%基本是“空壳社”。同时,在一些当地政府规定了年报提交率考核指标的地区,存在程度不同的虚报问题。如某县2016年合作社的年报提交率达到98.1%,看似完成了上级规定的95%的目标要求,但据该县市场监管部门介绍,在多证合一之后,全县有302户合作社未换新代码,占全县831家注册登记合作社总量的37%,市场监管部门判断,这些合作社可能都已“空壳化”。又如,某市各工商所负责人在座谈中普遍反映,因上级层层下达考核指标,导致当地年报提交率被大大高估,实际运行的合作社比例只有1/3左右。再如,某区在2016年的年报提交率达到88.7%,但在2017年推行自主年报提交后,年报提交率下降到了66%。
  “空壳社”问题已受到普遍关注。从问卷统计看,基层市场监管部门负责人对“空壳社”问题的反映尤为强烈。约1/3的市场监管部门负责人,认为当地“空壳社”率在20%-39%,大约20%的认为当地“空壳社”率达到40%-59%。相比之下,不少合作社负责人对“空壳社”问题不关心,近1/3表示“不清楚”。而认为当地没有“空壳社”的比例,市场监管部门样本只占1%,合作社则是8%。
  “空壳社”严重影响了合作社的社会形象。调研发现,对于“空壳社”问题,绝大多数干部和合作社负责人反映强烈,认为它们是害群之马,损害了正当开展业务的合作社的社会商誉和政府财政的公平性。问卷统计显示,78.1%市场监管部门负责人和57.6%合作社负责人认为“空壳社”“损害合作社的整体社会信誉”;67.7%市场监管部门负责人和超半数合作社负责人认为“空壳社”“侵占了真正的合作社的财政补助资源”。
  “空壳社”对政府公信力也产生了不良影响。笔者在调研中了解到,农村基层干部和农民普遍认为,由于“空壳社”问题,合作社在现代农业建设中的作用,尤其是带动广大小农户进入市场、促进农户增收的作用,受到了影响。此外,多数市场监管部门和合作社负责人,都认为“空壳社”增加了政府的行政成本,包括增加了市场监管部门的市场监管成本(分别占样本的85.7%和59.1%)、登记工作量(77.6%和53.8%)、行政指导部门的服务成本(66.3%和46.6%),以及行政指导部门被寻租的风险(31.6%和32.5%)。
  套取优惠政策或财政补贴,上级考核指标要求,随大溜……多种原因催生了“空壳社”
  空壳社的产生,原因是多方面的,根源在于不合理的政策导向与制度设计。
  首先,政策投机催生“空壳社”。“空壳社”的注册成立,多是出于政策投机和讨好上级政府。调研结果显示,在对“空壳社”出现原因的看法中,市场监管部门负责人中有90.8%认为“空壳社”是“为了套取国家优惠政策或财政项目”,50.0%认为是“为了获得税收优惠”,也有40.8%认为是“随大溜”,37.8%认为是“响应上级政府要求”,只有14.3%的认为是“为引导农民进入市场”。合作社负责人中,接近一半认为“空壳社”是“响应上级政府要求”,1/3认为是“为了引导农民进入市场”,近30%认为是“为了套取国家优惠政策或财政项目”,还有近1/4认为是“随大溜”,近20%认为是“为了获得税收优惠”。调研发现,一些基层政府,仍存在将新建合作社数量纳入基层政府部门绩效考核指标的老问题,并将绩效指标与干部年终奖励挂钩,造成基层干部分解指标到村,而一些村干部出于讨好上级政府、希望有朝一日能够获得政府扶持资金或项目支持的目的,自愿去注册“空壳社”。这导致一些干部、农民,提及合作社就想到“假”和“空”,严重影响合作社在带动小农户发展现代农业中发挥应有作用。
  尤其值得警惕的是,在国家大力推进精准扶贫过程中,出现了新一轮抢注“空壳社”的风潮。例如,某县在发现了一个村创办合作社开展精准扶贫的成功典型后,召开会议,要求每个村都成立精准扶贫合作社。大力推进下,不到两个月时间,全县601个行政村全部完成了合作社的注册登记。笔者随机调查了一个精准扶贫社的法人代表,他表示,精准扶贫合作社一直没有开展过业务,他甚至不知道合作社成员是谁,建社的所有手续都是村干部代办,地方承诺的给每个贫困户成员提供5万元无息贷款也没有兑现。
  其次,“空壳社”存在“注销难”问题。在基层与市场监管部门座谈中,笔者了解到,现行《农民专业合作社登记管理条例》以及税务部门相关规定,对农民专业合作社的清算所应提供的文件和程序,提出了过于繁琐的要求,例如需提供全体成员参与的《解散决议》《清算报告》、税务部门出具的《完税证明》以及在市级以上纸媒体自费发布注销声明45天等。由于许多“空壳社”是借用农民身份证注册的,难以找到原来的发起成员,并且合作社成员大多不知道要报税,无法提供完税证明,从而造成这些合作社注销法人资格的成本很高,在无法运作的情况下也只能保持原状。
  最后,部分“空壳社”是因为市场环境、产业政策等改变,被迫停止经营。调研发现,部分“空壳社”并非设立之初就是“假”而“空”的合作社,而是由于经营不善、市场环境变化而被迫停止经营。这些合作社,或是由于当地产业政策改变导致无法经营,或是由于城镇化后农民转市民、集体退出农业而无人经营。例如,某地马铃薯合作社,曾达到130户,后因市场不景气,目前实际运行的只有10余户。又如,某地合作社因地处城郊,土地被征用,农民退出农业,合作社无人经营。再如,一些较发达地区,在整治生态环境中,由于抬高了养殖门槛、划定了养殖区域,养殖户无力维持原有经营模式,导致一些合作社关门。
  坚决杜绝大跃进式的、要求村村成立合作社的强制行为,规范合作社退出机制
  党的十九大报告提出:“培育新型农业经营主体,健全农业社会化服务体系,实现小农户和现代农业发展有机衔接”。合作社是带领小农户发展现代农业的重要载体,净化合作社队伍、改善合作社整体社会形象,是推进其健康可持续发展的重要手段。近年来,一些地方已经开始启动对违法成立或长期不经营的合作社的注销工作。下一步,应强化顶层设计,借鉴地方成功经验,加大对“空壳社”的清理规范工作。
  借助“多证合一”改革,坚决清退“空壳社”。以贯彻落实《国务院办公厅关于加快推进“多证合一”改革的指导意见》(国办发〔2017〕41号)为契机,大力推动换证工作,将多证整合到营业执照上。通过换取新的营业执照,实现一照一码,将那些“空壳社”彻底清退出去。
  取消对农民专业合作社年报率和发展数量的指标考核要求。建议由国家市场监督管理总局下发指导意见,取消对合作社年报率的考核制度,避免为“空壳社”存在提供条件。同时,引导地方政府取消对合作社发展数量的考核要求,尤其要杜绝大跃进式的、要求村村成立合作社的行政推动行为。
  简化农民专业合作社注销法人资格的程序。建议将合作社注销纳入到《工商总局关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》(工商企注字〔2016〕253号)适用范围。鼓励地方市场监管部门开展创新活动,引导基层工商所通过强化与农业指导部门、村两委的合作,入村开展现场办公,对确实从未开展过业务的“空壳社”,经村两委或村民代表会议证明后,可以在缺少《清算清单》《完税证明》的前提下,允许其简易注销。今后一旦发现存在造假行为,可给予证明人和被证明人同时拉入信用黑名单、若干年内不可再创设新的市场主体的惩罚。
  加快《农民专业合作社登记管理条例》修订。修订后的《农民专业合作社法》已于2018年7月1日起生效,2019年7月10日国家市场监管总局公布了《农民专业合作社登记管理条例》修订草案征求意见稿,建议与农业部门等合作,进一步完善、细化对合作社注销法人资格的相关规定。
  (作者单位:中国社会科学院农村发展研究所)

责任编辑:曲云燕